准确理解管辖制度依法履行监察调查职责
监察法规定，监察机关依法对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。监察法颁布实施以来，在党中央的领导下，各级监察机关深入贯彻落实深化国家监察体制改革精神，坚持有腐必反、有案必查，切实履行监察调查职责，严肃查处职务违法犯罪行为，持续保持反腐败斗争高压态势。《条例》在科学总结实践经验的基础上，对监察管辖制度作出全面系统的规定，进一步丰富和完善了职能管辖、级别管辖和互涉案件管辖的有关内容，为厘清监察调查职责边界，加强与检察机关、公安机关等在案件管辖上的协调配合提供了坚实的制度依据。
关于职能管辖。职能管辖制度的核心在于明确监察机关管辖事项的范围，重在区分监察机关与检察机关、公安机关等有关执法司法机关的职责边界。监察机关的调查职责总体上可以分为对涉嫌犯罪案件的调查和对涉嫌违法案件的调查两部分。对于犯罪案件调查职责，《条例》第二十六条至第三十一条作出了明确规定，相较于此前有关管辖的制度规定，与《刑事诉讼法》关于检察机关的管辖规定相衔接，进一步明确了司法工作人员以外的公职人员利用职权实施的非法拘禁罪、虐待被监管人罪、非法搜查罪由监察机关管辖；同时，结合《刑法》的最新修改情况，与《刑法修正案（十一）》相衔接，明确规定公职人员行使公权力过程中涉及的危险作业罪由监察机关管辖。需要说明的是，除上述犯罪外，监察机关必要时也可以依法调查司法工作人员利用职权实施的涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，但应当在立案后及时通报同级人民检察院。这主要是因为，上述犯罪属于职务犯罪范畴，监察机关依法拥有管辖权。为保障检察机关履行对诉讼活动的法律监督职责，一般由检察机关负责侦查，但由监察机关调查更为适宜的，也可以由其调查并通报检察机关。
对于违法案件调查职责，《条例》除进一步明确职务违法行为范围外，还充实和完善了监察机关可以调查职务违法行为之外的其他违法行为的三种情形，即超过行政违法追究时效，或者超过犯罪追诉时效、未追究刑事责任，但需要依法给予政务处分的；被追究行政法律责任，需要依法给予政务处分的；监察机关调查职务违法或者职务犯罪时，对被调查人实施的事实简单、清楚，需要依法给予政务处分的其他违法行为一并查核的。这主要是考虑到，根据监察体制改革的精神和监察法、公职人员政务处分法的规定，需要依法给予政务处分的行为并不限于职务违法行为，监察机关对公职人员道德操守情况负有监督检查职责，对受到行政处罚的公职人员可以立案调查核实后给予政务处分，等等。监察法第十八条第一款明确规定，监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。为保证需要依法给予处分的违法行为得到调查核实，《条例》规定对于其他违法行为监察机关在特定情况下可以依法进行调查或者查核。同时，《条例》要求，监察机关发现依法由其他机关管辖的违法犯罪线索，应当及时移送有管辖权的机关。在监察调查工作实践中，需要准确把握上述规定的精神实质和核心要义，监察机关对职务违法行为之外的其他违法行为不能大包大揽，应仅限定在《条例》所规定的特定情形下。
关于级别管辖。级别管辖制度的核心在于解决各级监察机关之间的管辖权划分问题。监察法规定各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内有关公职人员所涉监察事项。《条例》严格依据监察法的规定，进一步明确监察机关开展监督、调查、处置，按照管理权限与属地管辖相结合的原则，实行分级负责制。设区的市级以上监察委员会按照管理权限，依法管辖同级党委管理的公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪案件。县级监察委员会和直辖市所辖区（县）监察委员会按照管理权限，依法管辖本辖区内公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪案件。同时，考虑到对于非公职人员，无干部管理权限可言，《条例》专门就非公职人员涉嫌犯罪案件的管辖问题作出规定，明确监察机关调查公职人员涉嫌职务犯罪案件中，可以对涉嫌行贿犯罪、介绍贿赂犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员中的非公职人员一并管辖；非公职人员涉嫌利用影响力受贿罪的，按照其所利用的公职人员的管理权限确定管辖。
按照管理权限管辖和属地管辖在实践中可能存在交叉，主要包括两种情形。一种情形是，《条例》第十三条规定，监察机构、监察专员按照管理权限依法对职务违法和职务犯罪进行调查、处置，可以与地方监委联合调查严重职务违法、职务犯罪，或者移交地方监委调查。另外一种情形是，《条例》第四十九条规定，工作单位在地方、管理权限在主管部门的公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪一般由驻在主管部门、有管辖权的监察机构、监察专员管辖，经协商可以按规定移交地方监委调查，或者与地方监委联合调查；相关单位的其他公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪，可以由地方监委管辖。驻在主管部门的监察机构、监察专员自行立案调查的，应当及时通报地方监委。上述两种情形下，地方监委基于属地管辖对相关公职人员具有管辖权，监察机构、监察专员基于管理权限对相关公职人员也具有管辖权。实践中，监察机构、监察专员与地方监委之间需要依法依规加强沟通协作，及时通报问题线索和重要情况，形成工作合力。
关于互涉案件管辖。被调查人既涉嫌监察机关管辖的违法犯罪，又涉嫌检察、公安等其他机关管辖的违法犯罪，这类案件一般称为互涉案件。互涉案件管辖制度的核心在于明确监察机关和其他机关在案件调查、侦查中的相互配合、相互协作机制。《条例》在互涉案件管辖制度中，主要明确了三个方面的内容。一是细化了监检互涉案件的管辖协作。规定监察机关在调查司法工作人员涉嫌贪污贿赂等职务犯罪中，可以对其涉嫌的利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪一并调查，并及时通报同级人民检察院。人民检察院在办理直接受理侦查的案件中，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的其他职务犯罪，经沟通全案移送监察机关管辖的，监察机关应当依法进行调查。二是明确了互涉案件中“为主调查”的具体内涵。监察法第三十四条第二款规定，被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。对于如何理解和执行“由监察机关为主调查”，各地不尽一致，普遍建议进一步明确“为主调查”的具体内涵。根据监察法的规定并结合工作实践，《条例》规定，依法由监察机关为主调查的案件，监察机关承担组织协调职责，协调调查和侦查工作进度、重要调查和侦查措施使用等重要事项。这样规定符合监察法立法本意，有利于进一步推动监察机关与司法机关共同形成反腐败工作合力，加强党对反腐败工作的集中统一领导。三是明确了各机关分别依职权立案的要求。监察机关为主调查并不是由监察机关替代包办其他机关职能管辖范围内的案件，各机关在办理互涉案件中仍应分别依职权立案。监察机关重在发挥好组织协调职责，确保各职能部门既各司其职又相互配合，使案件办理取得政治效果、法律效果和社会效果的统一。
管辖职务违法犯罪，既是监察机关的法定责任，也是监察机关的政治担当。《条例》清晰界定监察机关调查职责边界，是监察机关有效履职的重要遵循。各级监察机关要准确理解和适用《条例》关于管辖的规定，严格把握监察权的运行边界，依法、规范开展调查工作，确保监察机关调查工作高质量发展。（作者单位：中央纪委国家监委法规室）
