纪法解读|增强对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”监察监督的精准性和实效性
浙江省余姚市马渚镇全佳桥村原党总支书记陈曙光，在负责村道路硬化、环境整治等多个工程中，向管理服务对象索贿，犯非国家工作人员受贿罪被判刑；广西壮族自治区北流市扶新镇安河村原团支书、村民合作社原出纳龙美君，挪用村集体资金用于赌博被查处；重庆市沙坪坝区井口街道双碑村村委会原副主任朱勇，在协助政府从事征地拆迁工作中，帮助村民骗取国家拆迁补偿款，收取好处费，被采取留置措施……今年以来，全国各地纪检监察机关通报了多起村（社区）干部职务违法、职务犯罪的典型案例。
监察体制改革以来，村（社区）干部等“基层群众性自治组织中从事管理的人员”被纳入监察范围，增强了监督的精准性和实效性。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）进一步细化了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）关于国家监察全覆盖的相关规定，对这类人员范围进一步明确，解决实践中有的监察对象界定存在争议的问题，着力增强职责履行的实效性。
实现“基层群众性自治组织中从事管理的人员”监察全覆盖，事关广大群众的获得感幸福感
从我国现实国情来看，全国有97911个社区（居委会）、550636个建制村，村（社区）干部人数众多，这些在基层从事集体事务管理的人员，虽然不属于公职人员，但他们手握公权力、经手大笔资金，在监督没有及时跟上的情况下，往往成为腐败的易发高发人群。从查处的案件来看，一些村（社区）干部“吃拿卡要”“雁过拔毛”等“微腐败”问题时有发生，这些人处于与基层群众打交道的第一线，他们是否秉公用权、廉洁履职，直接关系到基层群众的获得感幸福感，直接影响到基层群众对党和政府形象的判断，直接关系到党和政府在基层人民群众中的公信力、领导力、凝聚力。
监察体制改革之前，对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”监督力度存在不足。《监察法》第十五条第五项以法律形式将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察对象，使纪检监察机关查处其职务违法、职务犯罪活动有了明确的法律遵循。从各地通报的案例来看，监察全覆盖推动了监督力量向基层延伸，使“基层群众性自治组织中从事管理的人员”在苗头性问题出现时、当轻微违纪违法发生时就有人管，真正做到动辄则咎，通过切实加强监督，让监督的利剑高悬，督促基层行使公权力人员在合法守法的框架下做好管理事务、做好服务群众的工作。
“基层群众性自治组织中从事管理的人员”具体包括哪些？如何精准识别这些对象？
根据有关规定和工作实践，“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，主要包括村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员以及协助人民政府从事行政管理工作的人员，比如村民委员会的主任、副主任、委员，以及其他受委托从事管理的人员。
《条例》第四十二条将从事集体事务和公益事业管理的人员，从事集体资金、资产、资源管理的人员，协助人民政府从事行政管理工作的人员，均明确为《监察法》第十五条第五项所称“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，实现了对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的监察全覆盖，尤其是对协助人民政府从事行政管理工作的人员范围进行了列举并作兜底规定，对确保基层群众性自治组织集体资产安全、集体事务履职到位，具有重要意义。
“对于‘基层群众性自治组织中从事管理的人员’，其所涉监察事项由其所在的县级监察委员会、直辖市所辖区（县）监察委员会（包括依法派出的监察机构、监察专员）按照管理权限管辖。”重庆市纪委监委案件审理室副主任王远伟说：“在前面的案例中，陈曙光、龙美君、朱勇分别作为村党总支书记、村民合作社出纳（村团支书）、协助政府从事征地拆迁工作中的村委会副主任，他们都属于监察对象，他们与《条例》第四十二条规定的三类人员相对应，对于其违法犯罪行为，应当由当地监察机关依法调查处置。”
需要注意的是，在监察实践中，如何准确把握监察对象，绝不能机械理解，要坚持动态识别原则，从“人”（公职人员）和“事”（行使公权力）两个标准判断。也就是说，判断一个履行公职的人员是不是监察对象，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。有公职，自然就享有行使公权力的权限或负有这个职责，属于监察对象；如果没有公职，就要看他所从事的工作是不是在行使公权力。如村民王某，临时聘任到村委会协助乡政府从事救济物资发放工作，他虽然不是村委委员，但其在该村委会工作期间，属于《条例》规定的协助人民政府从事行政管理工作的人员范围，可以认定为监察对象。但是，如果王某完成了上述协助工作，其在村委会又不负责集体资产、事务等管理职责，则不再属于监察对象。
监察机关对有违法行为的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”可以作出政务处分
《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）施行前，对基层组织管理人员违法行为的处理程序不明确不统一，对其中是中共党员的，往往通过给予其党纪处分来发挥惩戒和教育的作用，对其中是非中共党员的，往往依据《监察法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等法规，给予其警示谈话、责令公开检查、通报批评或者向有关机关、单位提出取消当选资格、罢免等监察建议。但是，这些处理措施针对的是轻微违法行为和严重违法行为，无法对一般违法行为进行有效处置，导致“管两头、漏中间”，不利于抓早抓小、防微杜渐。
《政务处分法》第二十二条明确规定，基层群众性自治组织中从事管理的人员有违法行为的，监察机关可以予以警告、记过、记大过。基层群众性自治组织中从事管理的人员受到政务处分的，应当由县级或者乡镇人民政府根据具体情况减发或者扣发补贴、奖金。
《政务处分法》作为《监察法》的配套法律，一方面，列出了基层组织管理人员履职的负面清单，明确可给予此类人员相应政务处分，填补了对该类公职人员政务处分的法律空白，不仅解决了此前对该类人员处分依据缺失的问题，也有利于更好地贯彻落实党纪政务处分相匹配原则；另一方面，在处理程序上实现与其他公职人员政务处分“并轨”，如监察机关对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”给予政务处分后，应及时督促县级或者乡镇人民政府根据《政务处分法》第二十二条第二款规定依据具体情况减发或者扣发被处分人补贴、奖金，确保政务处分的效果不折不扣地落实到位。
“老虎”露头就要打，“苍蝇”乱飞也要拍。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从人民群众反映强烈的问题入手，持续整治群众身边的腐败和作风问题，推动全面从严治党不断向基层延伸。《条例》进一步明确“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的范围，有助于推进基层反腐败工作规范化、法治化、正规化，不断增强人民群众在正风肃纪反腐中的获得感幸福感。（重庆市纪委监委 罗泽旭）
